建设工程领域印章管理法律风险及防范措施-16877太阳集团

企业印章是指企业依法刻制的以文字与图案相结合以表明企业主体身份的凭证。企业印章是企业在生产经营活动中的标识，其对内对外代表企业，企业依据印章承担责任。

企业印章所蕴含的重要法律意义寓于印章的主要作用之中。第一，印章能够确认法律关系。民事法律关系有赖于民事主体的意思表示，书面或口头的意思表示载体对法律关系的形成有至关重要的影响。印章作为书面的意思表示，可以确认民事法律关系，并影响由此产生的法律后果。第二，印章能够证明法律关系的主体。盖章的主体是意思表示的作出主体，亦即法律关系的承载主体。企业的名称是印章必不可少的组成部分，据此即可证明法律关系主体之所在，法律关系主体藉此承担权利与义务。第三，印章能够表明代表权限。企业法人作为一种法律拟制的人格，其需要以自然人为代表才能参与到民事法律关系之中，印章即是企业法人对代表权限的认可。

基于企业在营业活动中各类工作的需要，按照功用的不同将印章主要分为以下四类：第一，企业公章，又称为企业法人章，是代表企业的最高效力的印章。加盖了企业公章的文件，即表明企业以其名义，采用书面载体的形式作出了合法有效的意思表示。此外，实务中常有人将刻有法定代表人名字的私人章简称为法人章，实际上两者属于不同概念的产物。法人章是指企业作为法人具有独立主体效力的章即公章；而法定代表人与企业法人并非划等号的概念，刻有法定代表人名字的是法定代表人的私人印鉴，通常配合公司行政事务用于支票的开取、税务的申报等规定用途。第二，专用章，刻有企业名称且限定用于某种功能的印章，包括财务专用章、合同专用章等主要针对某一类特定事务而设置的印章。例如财务专用章，顾名思义是用于办理企业会计核算和银行结算业务等而专门刻制；合同专用章，在企业签订合同时可代替公章而使用。第三，部门印章，企业所属部门或者分支机构等非法人实体的印章，在建筑施工企业中较为常见的部门印章是项目部章，也是本文所讨论的建筑施工企业印章管理中存在较大风险的印章。第四，其他功能印章，主要用于企业日常事务管理，包括收发章、骑缝章、校对章及附件章等。

企业印章作为企业意思表示外化的体现，对企业经营活动的开展有着重要影响，混乱的印章管理可能为企业带来严重的风险，甚至产生关乎企业存亡的后果。由于企业合规意识的淡薄和内控制度的欠缺，大型建筑施工企业通常体量庞大、用印频繁，其内部印章管理的不规范操作导致的各种风险案例层出不穷，成为了企业印章管理的重灾区。本文笔者将立足印章管理的风险防控，结合实务中的真实案例，分析建筑施工企业印章管理中所存在的典型法律问题。

(一) 印章数量大、种类多，各类印章管理混乱

现代企业治理模式下，随着经济体量增长、经营规模扩大，一家企业必然会根据业务分工和人员协调的需要内化出为数众多的职能部门。而对大型建筑施工企业来说，企业总部更多只是企业运营方针的制定者，不同区域的战略布局还需要在该区域进行分解落实。跨地区经营项目的开展要求建筑施工企业在项目当地设置区域性生产经营实体，以适应不同地域条件的差异性并将跨地区经营成本尽可能的压缩。各部门、各经营实体间相对独立，且具有分散性的特征，在其各自职务范围内所涉的业务往来和面对的客户群体多有不同，则建筑施工企业需要为其配备相应的企业印章。加之建筑施工项目运作周期长，项目本身的施工期可能长达数年，加之项目结束后尚待完成结算、质保等后续工作，项目部印章难以得到及时销毁。如此一来，建筑施工企业经管的印章往往会呈现出数量庞大、种类繁多的特征。但是，许多建筑施工企业并未有针对性地出台企业印章管理制度。用印审批流于形式，先用后批、审批不严的现象迭出；重视领导审批而轻视制度审批；各类印章混为一谈，不加区分随意使用；更有甚者，连用印台账都未设置，无人知晓印章之所在，为法律风险的滋生提供了温床。

(二) 印章制刻监管不严，私刻、滥刻乱象丛生

《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》第二十三条规定：“印章制发机关应规范和加强印章制发的管理，严格办理程序和审批手续。国家行政机关和企业事业单位、社会团体刻制印章，应到当地公安机关指定的刻章单位刻制。”公安部《印章治安管理办法（草案）》的第十条也明确了：“需要刻制印章的单位应当到公安机关批准的刻制单位刻制；刻制单位将刻制的印章向公安机关办理印鉴备案后，方准启用。”但在企业实务中，私刻公章、滥刻公章的乱象比比皆是，让这些规定几乎成了一纸空文。龙成公司下属员工私刻印章并以龙成公司名义与中铁公司签订合同，虽事后案涉员工承认印章系私刻，但由于龙成公司在另案中已使用该印章且未提出异议，最高人民法院在再审裁定中仍然认定龙成公司应承担责任。[注1]龙成公司的遭遇并非个案，大量因印章刻制监管不严导致的私刻滥刻的情形在实践中屡见不鲜，已成为建设施工企业亟待解决的严重隐患。

(三) 印章跨地区使用协调、管理难

公安部《印章治安管理办法（草案）》第十三条第一款规定：“需要刻制印章的单位，只能申请刻制一枚单位法定名称章。”对于大型建筑施工企业来说，跨地区项目的投标比选、合同签订等工作均需要使用企业印章，这导致了“一枚印章，多地需求”的矛盾。而出于种种原因，电子印鉴等做法尚未得到业界的广泛认可，实践中建筑施工企业为了应对印章跨地区使用的难题，或是企业总部安排专人携带企业印章前去处理相关事宜，或是通过邮寄等手段将企业印章交付给需要跨地区使用印章的单位自行操办。无论采取何种方式，印章在“差旅”过程中几经辗转，面临着经办程序复杂，经手人员众多的问题，大大增加了印章丢失的风险，给企业管理带来隐患；在各单位印章交接过程中，也容易出现监管的真空地带，导致两头都不知悉印章的现时情况。即使未造成严重后果，印章跨地区使用成本高，效率低，企业生产经营活动顾此失彼，受其掣肘。

(四) 项目部印章使用引发表见代理风险

如前文所述，建筑施工企业的项目部印章属于企业部门印章的一个重要分支。无论是在实务界还是理论界中，项目部印章的效力都是一个热点问题，有表见代理、无权代理及越权代理等观点。纵观近年来的相关判例，不难发现目前的司法实践倾向于将项目部印章的效力问题认定为表见代理，笔者也颇为认可。结合《民法总则》第一百七十二条[注2]、《合同法》第四十九条[注3]、第五十条[注4]、《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第十三条[注5]对表见代理的相关规定，以及结合建筑施工企业的实务，项目部印章的使用往往使得善意相对人相信行为人具备合法代理权，基于对此产生的信赖而作出了意思表示，由此产生了表见代理的法律后果。故对建筑施工企业而言，项目部印章引发的表见代理及由此酿成的“苦果”俯拾即是[注6]，对该问题给企业合规管理带来的风险不容忽视。

(五) 印章嗣后管理缺失，作废印章大量积压

建筑施工企业建设工程项目数量多，周期长，为了追求企业利润最大化，在一个项目竣工验收并完成财务核算后很快又得开展新的项目，对比起来，已完成项目的印章的嗣后处置的重要性就显得不甚突出了。这导致了建筑施工企业在印章管理中“重发放轻回收”的特点。项目完结后，由于印章嗣后管理制度的缺位，印章交接没有固定手续，致使企业印章或是由某一名员工保管，或是根本处于无人看管的状态。针对已经作废的印章，回收过程中由谁负责，回收之后由谁销毁，企业规定不甚明确，催生出企业认为印章已经“寿终正寝”，而实际上仍在“作威作福”的真实案例。[注7]

(一) 《中央企业合规管理指引》的原则性指导

2018年11月9日，为了推动中央企业全面加强合规管理，加快提升依法合规经营管理水平，着力打造法治央企，保障企业持续健康发展，国务院国有资产监督管理委员会印发了《中央企业合规管理指引（试行）》，要求央企重视合规管理，构建规范的央企管理制度。《指引》所释放的信号以及对企业合规管理的重大指导作用对建筑施工企业而言同样影响深远。

《指引》首先对企业合规管理提出了整体合规的概念，将“全面覆盖”原则列为企业合规管理的第一大原则，要求将合规管理做到业务领域全覆盖、业务部门全覆盖、业务人员全覆盖以及业务流程全覆盖。《指引》随后明确了企业合规管理的“强化责任原则”，要求建立全员合规责任制，上到企业主要负责人，下到各岗位员工，必须落实每一个岗位的合规责任。《指引》接着强调了合规管理的“协同联动”原则，肯定了企业各部门工作统筹衔接在推动企业合规管理体系有效运行中的重要作用。《指引》列出的第四大原则是“客观独立”原则，要求企业应当在合规管理过程中做到：严格依法、客观评价、独立履职、不受干涉。上述四大原则是国资委对央企开展合规管理工作的纲领性要求，体现出国家对企业合规的高度重视，以及对企业治理水平提升的迫切期待。建筑施工企业也应深刻领悟《指引》的原则性指导，在印章合规管理做到全面、责任、协调、独立多管齐下，从源头上规范印章管理的关键环节，规避企业风险。

(二) 建筑施工企业印章管理风险防范的多层次路径管控

《指引》对企业合规管理工作做出了系统性、层次性的规定。为推行建立多层次的合规管理体系，《指引》要求企业的董事会、监事会、经理层应当在各自职权领域内充分抓好合规管理职责；企业应当设立合规委员会，由相关责任人或总法律顾问担任合规管理负责人，承担组织领导和统筹协调工作；法律事务机构为牵头部门，组织、协调和监督合规管理工作；各业务部门负责本领域内日常合规管理工作的开展。同时，《指引》也倡导合规管理的多层次运作模式。《指引》列举了合规管理的重点领域，包括市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权、商业伙伴等；指明了合规管理的重点环节，涵盖制度制定环节、经营决策环节、生产经营环节等；确定了合规管理的重点人员，即管理人员、重要风险岗位人员及海外人员。

前文中，笔者已经充分论证了印章的重要作用，而印章管理自当是企业合规管理中的关键一环，则企业印章管理应该严格贯彻《指引》的相关规定。《指引》的出台标志着要求企业管理向合规性方向转变的政策趋势，无论是否属于央企，建筑施工企业都应当在充分学习理解《指引》的基础上找出本企业印章合规管理中的风险隐患，及时调整相应的印章管理手段和制度。笔者拟以《指引》规定为蓝本，结合建筑施工企业印章管理实践中存在的突出问题提出印章管理路径管控的对策和建议。

1. 制度先行——建立健全印章合规管理制度

制度是管理的基础，《指引》要求针对重点领域制定专项合规管理制度，并根据法律法规和监管动态的变化，及时将企业外部的相关合规要求内化为规章制度。对比某些建筑施工企业印章管理实践中“重发放轻监管轻回收”的状况，健全的印章合规管理制度应当围绕印章从刻制使用到回收销毁的全过程。同时，印章合规管理制度不能仅仅停留在口号式的倡导上，更应当注重刻印、用印、管印、销印的具体流程设计，做到每一环节清晰明确，具有可操作性。而针对不同种类的印章，还应当由总部领导安排各业务部门进行分门别类的管理，建立印章管理台账，让印章动态监控落实到具体部门、具体人员，明确工作义务，强调岗位责任。在此基础上，还可以研究探索新型印章种类和信息化管理手段，做到风险管控和用印效率的兼顾，形成一套科学高效的印章合规管理制度。

2. 事前防范——梳理印章管理薄弱环节，构筑风险识别预警机制

建筑施工企业体量庞大，下属分支机构众多，企业管理层往往难以全盘掌握企业整体的相关情况。并且，建筑施工企业这一门类下还有更为细致的划分，例如土建、安装、装饰装修等，则在企业印章合规管理问题上不可一概而论。所以，各类企业应当摸排企业内部印章管理的实际情况，梳理掌握本企业印章管理的薄弱环节。这些薄弱环节就是企业印章合规风险的高发区，需要企业印章管理部门进行细致布控，对风险的发生、影响及后果等进行详尽分析。管理部门应当建立长效的风险识别预警机制，以求把风险隐患扼杀在摇篮里。在此过程中可能会发现已经暴露的问题，当即发现就要当即处理，不留持续发酵以致更大损失的空间。

3. 对症下药——制定风险应急预案，提高应对能力

《指引》第十九条“对于重大合规风险事件，合规委员会统筹领导，合规管理负责人牵头，相关部门协同配合，最大限度化解风险、降低损失”，指出企业合规管理风险的应对需要企业上下各部门、人员的相互配合。印章的合规管理不仅是印章的保管人和使用人的责任，更是和企业从上至下的每一位员工密切相关。企业管理人员应充分认识到印章合规管理的重要性和必要性，发挥模范作用，从自身做起，严厉杜绝“领导审批高于一切”等的不规范做法。建筑施工企业要定期开展印章合规管理风险专项法律培训，通过发放普法资料、开展专题讲座等形式增强全体员工印章使用与管理的风险防范意识。企业还应当定期组织一线接触印章的使用人、保管人等，针对印章管理典型问题召开研讨会，协调制定应急预案，提高风险的应对能力和效率，以求在未来面对由印章管理不善引发的纠纷时，处置者能够迅速采取有效措施及时化解风险。在每次风险事件处置完毕后，企业也应及时总结经验教训，完善应对机制。

4. 严肃追责——强化违规事后问责制度

建筑施工企业应建立企业印章合规管理风险事后的问责机制，明晰责任范围，细化惩处标准。落实全员合规责任制，有“章”必有责，用“章”受监督，“损失”要赔偿，违“规”要追究。还应当畅通举报渠道，通过适当奖励激发所有员工积极检举平时所见的印章管理不合规之处，坚决抵制实务中常见的“人情章”、“关系章”。 问责惩戒是企业印章合规管理的最后一道关卡，一旦触碰底线，对违规现象绝不姑息，严格处罚，才能有效规避类似问题的再次发生。

印章是法律主体的形象代表，无论是自然人还是法人，“见章如见人”都说明了印章的重要法律地位。如何有效提升企业印章合规管理的水平，是建设现代化企业的一大议题，尤其是针对具有突出行业特点的建筑施工企业而言，印章合规管理风险更成了企业治理中的一大难题。企业的印章管理关系到企业的社会信誉，防范建筑施工企业印章管理法律风险，离不开印章管理立法的完善，同时要求企业强化印章管理法律意识，科学制定企业印章管理制度，以高标准、严要求执行印章管理制度。唯有如此，才能使建筑施工企业经营运作更加科学完善，市场秩序更加稳定有序，经济体制更加牢固而富有活力，让国家以稳健的步伐迈向建设社会主义强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

谢晓璐       国浩成都办公室律师

邓人可       国浩成都办公室实习生